習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“要推動養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務(wù)”。黨的二十屆三中全會圍繞健全保障和改善民生制度體系作出重要部署，提出“完善基本公共服務(wù)制度體系，加強(qiáng)普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)”。《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》提出，擴(kuò)大普惠型養(yǎng)老服務(wù)覆蓋面。本期特邀專家圍繞相關(guān)問題進(jìn)行研討。

提供更大范圍更加精準(zhǔn)的養(yǎng)老服務(wù)

什么是普惠型養(yǎng)老服務(wù)？為何強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大普惠型養(yǎng)老服務(wù)覆蓋面？

楊曉奇（中國老齡科學(xué)研究中心老齡經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)研究所副所長、研究員）：黨的十八大以來，我國養(yǎng)老服務(wù)制度體系加快完善，基本養(yǎng)老服務(wù)的公平性、可及性不斷提高，多層次、多樣化養(yǎng)老服務(wù)供給格局加快形成。《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》提出，擴(kuò)大普惠型養(yǎng)老服務(wù)覆蓋面。

普惠型養(yǎng)老服務(wù)，顧名思義，“普”即普遍、普及，意指覆蓋人群和服務(wù)項(xiàng)目的廣泛性；“惠”即實(shí)惠、優(yōu)惠，意指養(yǎng)老服務(wù)的可負(fù)擔(dān)性和可得性。發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務(wù)，就是要動員社會各方面力量，為全體老年人提供方便可及、價(jià)格可負(fù)擔(dān)、質(zhì)量有保障的養(yǎng)老服務(wù)。

普惠型養(yǎng)老服務(wù)具有公平性、可得性、可及性、綜合性和可靠性等特征。具體來講，其服務(wù)對象是全體老年人，每位老年人獲得服務(wù)的機(jī)會是均等的，具有公平性；其服務(wù)價(jià)格是老年人可以承受的，具有可得性，價(jià)格水平與當(dāng)?shù)鼐用窨芍涫杖搿⑼诵萁鸬葤煦^，一般要顯著低于當(dāng)?shù)赝确?wù)水平的市場化養(yǎng)老服務(wù)價(jià)格；其服務(wù)供給是方便老年人獲取的，具有可及性，如建立“一刻鐘”居家養(yǎng)老服務(wù)圈等，老年人在社區(qū)就可獲得養(yǎng)老服務(wù)。此外，普惠型養(yǎng)老服務(wù)也是綜合性和質(zhì)量有保障的服務(wù)，能夠滿足老年人多層次、多樣化需求。

當(dāng)前，我國已進(jìn)入中度老齡化社會。截至2023年底，60歲及以上老年人口2.97億人、占比21.1%，65歲及以上老年人口2.17億人、占比15.4%。隨著人口老齡化程度加深和家庭結(jié)構(gòu)變化，高齡、失能、獨(dú)居、留守老年人數(shù)量持續(xù)增長，養(yǎng)老服務(wù)需求不斷上升。大力發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務(wù)，對更好滿足老年人健康養(yǎng)老需求，實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)、老有所依、老有所樂、老有所安具有重要意義。

在不同時(shí)期不同階段，我國發(fā)展了不同模式的養(yǎng)老服務(wù)。新中國成立初期，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，主要發(fā)展了補(bǔ)缺型養(yǎng)老服務(wù)，家庭是主導(dǎo)，是養(yǎng)老服務(wù)提供的主體，政府和市場是補(bǔ)充，基本只對特殊困難群體如“五保”人員、城市“三無”人員提供養(yǎng)老服務(wù)，具有明顯的選擇性和補(bǔ)救性。2007年，民政部推動包括養(yǎng)老服務(wù)在內(nèi)的社會福利向適度普惠型發(fā)展，讓特殊群體得到更多實(shí)惠。與補(bǔ)缺型養(yǎng)老服務(wù)相比，適度普惠型養(yǎng)老服務(wù)更注重發(fā)揮政府作用，社會各方面力量協(xié)同，在更大范圍內(nèi)為老年人提供更加精準(zhǔn)的服務(wù)。進(jìn)入新時(shí)代，為積極應(yīng)對人口老齡化，國家大力發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務(wù)，構(gòu)建和完善兜底性、普惠型、多樣化的養(yǎng)老服務(wù)體系，不斷滿足老年人日益增長的多層次、高品質(zhì)健康養(yǎng)老需求。

近年來，我國著力發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務(wù)。一是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)不斷完善。從區(qū)縣、街道到社區(qū)，培育了一批以照護(hù)為主業(yè)、輻射社區(qū)周邊、兼顧上門服務(wù)的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。二是標(biāo)準(zhǔn)化、品牌化經(jīng)營推動價(jià)格進(jìn)一步降低。普惠型養(yǎng)老服務(wù)以輕資產(chǎn)運(yùn)營為主，推動標(biāo)準(zhǔn)化、品牌化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)資源共享，達(dá)到規(guī)模化效應(yīng)，不斷降低服務(wù)價(jià)格，真正實(shí)現(xiàn)既普惠又可持續(xù)發(fā)展。三是參與主體多元化，服務(wù)質(zhì)量不斷提高。普惠型養(yǎng)老服務(wù)市場是一個(gè)開放的市場，各類性質(zhì)的經(jīng)營主體均可參與，在公平的市場競爭規(guī)則下，持續(xù)改進(jìn)提升服務(wù)質(zhì)量，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

目前，我國養(yǎng)老服務(wù)不平衡不充分問題依然存在，機(jī)構(gòu)服務(wù)發(fā)展較快，居家服務(wù)供給不足；城市服務(wù)發(fā)展較快，農(nóng)村服務(wù)發(fā)展滯后；高端服務(wù)發(fā)展較快，中低端服務(wù)發(fā)展較慢；富裕地區(qū)發(fā)展較快，邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)發(fā)展較慢。

黨的二十屆三中全會圍繞健全保障和改善民生制度體系作出重要部署，提出“完善基本公共服務(wù)制度體系，加強(qiáng)普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)”。2024年全國民政工作會議強(qiáng)調(diào)，大力發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務(wù)，加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)立法，抓好示范性社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，積極發(fā)展老年助餐服務(wù)，健全農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系，加強(qiáng)養(yǎng)老護(hù)理員隊(duì)伍建設(shè)，啟動實(shí)施養(yǎng)老機(jī)構(gòu)安全生產(chǎn)治本攻堅(jiān)三年行動計(jì)劃，提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量。

養(yǎng)老事業(yè)是養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)助推養(yǎng)老事業(yè)提質(zhì)增效。大力發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務(wù)，是貫徹落實(shí)積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略、讓老年人擁有幸福美滿晚年的重要舉措。

持續(xù)提升養(yǎng)老服務(wù)公平性可及性

我國在發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務(wù)方面采取了哪些舉措，成效如何？

房連泉（中國社會科學(xué)院中國式現(xiàn)代化研究院研究員、世界社保研究中心秘書長）：黨中央高度重視健全保障和改善民生制度體系，加強(qiáng)普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)，不斷擴(kuò)大普惠型養(yǎng)老服務(wù)覆蓋面。

2013年，國務(wù)院出臺《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，將“堅(jiān)持保障基本”作為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的基本原則，提出“確保人人享有基本養(yǎng)老服務(wù)”。2019年，國家發(fā)展改革委等部門發(fā)布《城企聯(lián)動普惠養(yǎng)老專項(xiàng)行動實(shí)施方案（試行）》，支持城市政府和企業(yè)合作開展面向廣大普通老年人的普惠型養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，按照“政府支持、社會運(yùn)營、合理定價(jià)”的思路，提供方便可及、成本可負(fù)擔(dān)的養(yǎng)老服務(wù)。《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》進(jìn)一步對“擴(kuò)大普惠型養(yǎng)老服務(wù)覆蓋面”作出部署。2023年，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的意見》，推出國家基本養(yǎng)老服務(wù)清單，用清單化、標(biāo)準(zhǔn)化的方式將基本養(yǎng)老服務(wù)作為公共產(chǎn)品向全體老年人提供，成為發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務(wù)的重要抓手。

在一系列政策舉措的推動下，我國多層次養(yǎng)老服務(wù)體系不斷健全完善，基本養(yǎng)老服務(wù)的公平性和可及性持續(xù)提升。

一是社保制度覆蓋全體老年人群，兜底保障水平不斷提高。我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已覆蓋10.7億人口，其中領(lǐng)取待遇人口3.1億人，養(yǎng)老金待遇水平逐步提高。2023年全國有1395萬名老年人納入最低生活保障，368萬特困老年人納入特困救助供養(yǎng)，針對老年人的高齡津貼、養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼和護(hù)理補(bǔ)貼等項(xiàng)目覆蓋范圍越來越廣。長期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)穩(wěn)步推進(jìn)，持續(xù)為廣大失能老年群體提供照護(hù)服務(wù)。全國49個(gè)試點(diǎn)城市長護(hù)險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)1.8億人，享受待遇人數(shù)134.3萬人，定點(diǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)8080家，護(hù)理服務(wù)人員30.3萬人。

二是加大普惠養(yǎng)老設(shè)施供給，機(jī)構(gòu)服務(wù)能力顯著提升。截至2023年末，全國注冊登記的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)4.1萬個(gè)，養(yǎng)老服務(wù)床位820.1萬張，其中公辦性質(zhì)的機(jī)構(gòu)占比45%，向低收入、特困群體等提供兜底保障性養(yǎng)老服務(wù)。全國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理型床位占比超60%，提前實(shí)現(xiàn)“十四五”規(guī)劃目標(biāo)。組織實(shí)施居家和社區(qū)基本養(yǎng)老服務(wù)提升行動，推動各地著力加強(qiáng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，在縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層面發(fā)展具備全日托養(yǎng)、日間照料、上門服務(wù)等綜合功能的區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)中心，城市新建居住區(qū)配套養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施達(dá)標(biāo)率83%以上。同時(shí)，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)不斷加強(qiáng)，全國農(nóng)村敬老院1.6萬個(gè)，床位168.1萬張，互助養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施14.5萬個(gè)。

三是提質(zhì)增量，基本養(yǎng)老服務(wù)清單制度落實(shí)落細(xì)。全國各省份均已出臺基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)實(shí)施方案和基本養(yǎng)老服務(wù)清單，逐步形成因地制宜推進(jìn)基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的良好局面。部分省份在國家清單16個(gè)服務(wù)項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，將家庭照護(hù)服務(wù)、老年優(yōu)待、意外傷害保險(xiǎn)等內(nèi)容納入本地養(yǎng)老服務(wù)清單，細(xì)化和明確老年人補(bǔ)貼、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施規(guī)劃、各級財(cái)政資金補(bǔ)助的具體標(biāo)準(zhǔn)。各地積極開展支持經(jīng)濟(jì)困難失能老年人集中照護(hù)服務(wù)，實(shí)施特殊困難老年人家庭適老化改造，推進(jìn)老年助餐服務(wù)行動，健全基本養(yǎng)老服務(wù)綜合平臺試點(diǎn)。有序推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等級評定工作，健全全國統(tǒng)一的養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和評價(jià)體系。

四是發(fā)揮市場作用，推動基本養(yǎng)老服務(wù)提供主體多元化、提供方式多樣化。積極推動養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的各項(xiàng)體制機(jī)制改革，綜合運(yùn)用規(guī)劃、土地、住房等支持政策，引導(dǎo)各類主體提供普惠型養(yǎng)老服務(wù)，既拓寬了投融資渠道，也帶來大量就業(yè)創(chuàng)業(yè)機(jī)會。推進(jìn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革，完善委托經(jīng)營機(jī)制，引進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域?qū)I(yè)能力強(qiáng)的運(yùn)營機(jī)構(gòu)早期介入、全程參與委托經(jīng)營的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)項(xiàng)目工程建設(shè)，支持規(guī)模化、連鎖化運(yùn)營。完善養(yǎng)老服務(wù)普惠價(jià)格形成機(jī)制，實(shí)現(xiàn)普惠服務(wù)價(jià)格水平明顯低于同等水平的市場化機(jī)構(gòu)。實(shí)施普惠養(yǎng)老專項(xiàng)行動，發(fā)揮中央預(yù)算內(nèi)投資引導(dǎo)和撬動作用，引導(dǎo)地方政府制定支持性“政策包”，帶動企業(yè)提供普惠性“服務(wù)包”，推動建設(shè)一批方便可及、價(jià)格可負(fù)擔(dān)、質(zhì)量有保障的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。強(qiáng)化中央國有經(jīng)濟(jì)在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域有效供給，加強(qiáng)地方國有經(jīng)濟(jì)在養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域布局。

滿足多層次高品質(zhì)養(yǎng)老需求

各地在發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務(wù)方面不斷推出創(chuàng)新舉措，形成了哪些經(jīng)驗(yàn)做法？

王偉進(jìn)（國務(wù)院發(fā)展研究中心公共管理與人力資源研究所研究室主任、研究員）：國務(wù)院日前印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)服務(wù)消費(fèi)高質(zhì)量發(fā)展的意見》，提出“加快健全居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系”。近年來，各地結(jié)合自身發(fā)展水平和實(shí)際養(yǎng)老需求進(jìn)行了有益探索，促進(jìn)了養(yǎng)老服務(wù)更大范圍覆蓋和更高質(zhì)量供給，不斷滿足多層次、高品質(zhì)健康養(yǎng)老需求。

一是織密織牢基本養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。我國養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施還存在總量有限、網(wǎng)絡(luò)不夠完整、布局與老年人口分布不協(xié)調(diào)不配套、功能設(shè)計(jì)單一等問題。為提高養(yǎng)老服務(wù)的可及性，上海市普陀區(qū)通過科學(xué)論證編制了養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局專項(xiàng)規(guī)劃，分類優(yōu)化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。針對設(shè)施數(shù)量不足、服務(wù)覆蓋盲區(qū)較多的街鎮(zhèn)，著力進(jìn)行重點(diǎn)增強(qiáng)型引導(dǎo)，通過新建及存量空間挖潛方式，增加設(shè)施點(diǎn)位。針對設(shè)施數(shù)量和服務(wù)覆蓋情況一般、個(gè)別類型設(shè)施存在少量缺口的街鎮(zhèn)，著力進(jìn)行改善提升型引導(dǎo)，補(bǔ)齊功能短板。在實(shí)際工作中，注重通過租借、合并和整體搬遷等方式將存量房資源盤活，用于發(fā)展社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)，打通養(yǎng)老服務(wù)的“最后一公里”，構(gòu)建“一刻鐘”居家養(yǎng)老服務(wù)圈。

二是推進(jìn)智能化養(yǎng)老服務(wù)生態(tài)再造和模式創(chuàng)新。當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)市場一個(gè)比較突出的問題是服務(wù)供給與需求不銜接不匹配，這既有龍頭企業(yè)缺乏、專業(yè)化服務(wù)管理人才不足的原因，也有大數(shù)據(jù)和人工智能等新技術(shù)應(yīng)用不夠等因素。北京市今年發(fā)布全國首個(gè)養(yǎng)老行業(yè)千億大模型，充分挖掘養(yǎng)老領(lǐng)域大數(shù)據(jù)資源，擁有超千億參數(shù)規(guī)模，目前已在街鄉(xiāng)區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)中心、北京養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)、北京康養(yǎng)教培基地等多個(gè)養(yǎng)老服務(wù)場景中接入應(yīng)用。比如，在養(yǎng)老綜合體場景中，數(shù)智人一體機(jī)大屏可替代現(xiàn)場服務(wù)人員進(jìn)行膳食方案定制、數(shù)字課程教學(xué)、心理慰藉等，幫助養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)降本增效。依托大模型的AI數(shù)字員工也在上述場景中接入，形成了包括養(yǎng)老管家、營養(yǎng)師、心理師、康復(fù)師等多崗位多角色的數(shù)字員工矩陣，為老年人提供個(gè)性化養(yǎng)老服務(wù)。

三是加強(qiáng)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)政策保障。失能、半失能老人對養(yǎng)老服務(wù)的需求較高，推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合勢在必行。但當(dāng)前基層在推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合過程中還存在短板弱項(xiàng)，比如養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)服務(wù)能力普遍不強(qiáng)，養(yǎng)老和醫(yī)療床位轉(zhuǎn)換難，養(yǎng)老護(hù)理工作待遇低、吸引力不足。針對上述難題，福建省加強(qiáng)醫(yī)養(yǎng)資源統(tǒng)籌，允許養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)，在醫(yī)療機(jī)構(gòu)成立養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，為老年人提供全方位醫(yī)療康復(fù)服務(wù)。同時(shí)，允許公辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)在養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi)開設(shè)家庭病床、關(guān)口前移科室、醫(yī)保前伸端口，允許具備醫(yī)保住院定點(diǎn)資質(zhì)的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)參照家庭病床辦理住院治療手續(xù)，實(shí)現(xiàn)“醫(yī)養(yǎng)一張床”和醫(yī)保報(bào)銷。此外，加大醫(yī)護(hù)人員在養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的診療工作量計(jì)算權(quán)重，允許醫(yī)療機(jī)構(gòu)辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)參照民辦非盈利組織享受建設(shè)運(yùn)營補(bǔ)助，激勵醫(yī)護(hù)人員和醫(yī)療機(jī)構(gòu)參與。

四是健全普惠養(yǎng)老服務(wù)籌資機(jī)制。養(yǎng)老服務(wù)資金不足、來源單一、家庭主動購買養(yǎng)老服務(wù)意愿不強(qiáng)等問題直接影響?zhàn)B老服務(wù)的消費(fèi)規(guī)模。浙江省采用“政府補(bǔ)貼、村社集體經(jīng)濟(jì)投入、社會捐贈、家庭支付”等多元籌資模式，根據(jù)老年人經(jīng)濟(jì)能力及身體狀況給予不同額度的補(bǔ)貼，提供基本性、公益性和市場化服務(wù)。同時(shí)，依托社會保障卡集成老年卡、優(yōu)撫卡功能，面向老年人推出養(yǎng)老服務(wù)“愛心卡”，提供助餐、助浴、助潔、助行、助醫(yī)等服務(wù)。

五是壯大養(yǎng)老服務(wù)供給主體。由于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)投資大、利潤薄、回報(bào)慢、風(fēng)險(xiǎn)高，社會力量參與不足。廣東省引導(dǎo)地方國有資本積極培育發(fā)展以普惠型養(yǎng)老服務(wù)為主責(zé)主業(yè)的國有企業(yè)，鼓勵具備條件的地市對養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)和運(yùn)營補(bǔ)助等支持社會力量參與的政策進(jìn)行優(yōu)化，扶持培育各類養(yǎng)老志愿服務(wù)組織，建立健全“時(shí)間儲蓄制度”。廣州市還積極探索取消養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可，全面實(shí)施養(yǎng)老機(jī)構(gòu)備案管理，推動本地、外地和境外投資者享受同等待遇，將新建居住區(qū)和城市更新公建配套設(shè)施委托社會機(jī)構(gòu)運(yùn)營，不斷壯大養(yǎng)老服務(wù)供給主體，取得了積極成效。