為促進解決“幼有所育”問題，國務院辦公廳印發了《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》（國辦發﹝2019﹞15號，以下簡稱《指導意見》）。

《指導意見》出臺的背景和意義

3歲以下嬰幼兒（以下簡稱嬰幼兒）照護服務是保障和改善民生的重要內容，事關嬰幼兒健康成長，事關千家萬戶。以習近平同志為核心的黨中央高度重視嬰幼兒照護服務發展，黨的十九大報告要求，在“幼有所育”上不斷取得新進展。今年的政府工作報告指出，要針對實施全面兩孩政策后的新情況，加快發展多種形式的嬰幼兒照護服務，支持社會力量興辦托育服務機構，加強兒童安全保障。

《指導意見》堅持以人民為中心的發展思想，以需求和問題為導向，明確了促進嬰幼兒照護服務發展的基本原則、發展目標、主要任務、保障措施和組織實施，是當前和今后一個時期做好嬰幼兒照護服務工作的綱領性文件。

貫徹落實好《指導意見》，有利于滿足人民群眾對嬰幼兒照護服務的需求，促進嬰幼兒健康成長,增進家庭和諧幸福；有利于完善家庭發展支持體系，實施好全面兩孩政策，營造嬰幼兒照護良好的社會環境；有利于補齊“幼有所育”服務短板，保障民生、促進就業、擴大消費，不斷增進全體人民在共建共享發展中的獲得感。

促進嬰幼兒照護服務發展目標

《指導意見》提出了嬰幼兒照護服務兩階段發展目標。第一階段，到2020年，嬰幼兒照護服務的政策法規和標準規范體系初步建立，建成一批具有示范效應的嬰幼兒照護服務機構，服務水平有所提升，人民群眾的嬰幼兒照護服務需求得到初步滿足。第二階段，到2025年，嬰幼兒照護服務的政策法規和標準規范體系基本健全，多元化、多樣化、覆蓋城鄉的嬰幼兒照護服務體系基本形成，服務水平明顯提升，人民群眾的嬰幼兒照護服務需求得到進一步滿足。

發揮社區在促進嬰幼兒照護服務發展中的重要作用

社區是社會治理和民生保障的重要載體。加大對社區嬰幼兒照護服務的支持力度，是實現照護服務就近可及、普惠公平的現實需要。

一是要加強社區基礎設施建設。地方各級政府要通過規劃新建、限期整改的方式，建設與常住人口規模相適應的照護服務設施和配套安全措施，為嬰幼兒照護創造良好環境。要統籌考慮建設農村社區嬰幼兒照護服務設施。

二是要對接群眾需求，加大政府扶持力度，支持和引導社會力量依托社區，在老百姓“家門口”提供嬰幼兒照護服務。采取公辦民營、民辦公助等方式，通過提供公租房免費使用、政府購買服務、財政補貼、稅費優惠、水電氣費用減免等手段，引導社會力量在社區開辦托育服務機構、家庭式托育點等，或者利用“社區活動中心”“婦女之家”“兒童園地”“老年之家”等社區公共服務設施，使附近居民得到優先便利的嬰幼兒照護服務。

三是社區工作者、政府有關部門要保障公平準入，把主要力量放在公正監管上，將違法違規者堅決逐出市場，筑牢保護嬰幼兒安全健康的防線。

加強對嬰幼兒照護服務機構的監管讓廣大家長放心

《指導意見》對加強嬰幼兒照護服務機構的監督管理提出了明確要求。制定出臺機構設置標準和管理規范，明確嬰幼兒照護服務機構的資格申請、規劃建設、登記備案、管理運營、業務指導和監督管理等內容。加快制定嬰幼兒照護服務機構質量評估制度，推動嬰幼兒照護服務專業化、規范化發展。

相關部門按照各自職責，依法依規加強對嬰幼兒照護服務的指導，加強對照護服務機構及其工作人員的監督和管理，落實好監管責任。地方政府建立健全督促檢查、考核獎懲、安全保障和責任追究等制度，落實好對嬰幼兒照護服務規范發展和安全監管的主要責任。積極發揮群團組織、行業組織作用，加強社會監督，強化行業自律。研發應用嬰幼兒照護服務信息管理系統，運用互聯網等信息化手段，逐步實現服務過程監管。

《指導意見》特別強調“依法逐步實行工作人員職業資格準入制度，對虐童等行為實行零容忍，對相關個人和直接管理人員實行終身進入。”

國際上嬰幼兒照護服務的經驗做法

20世紀末以來，越來越多的西方發達國家開始重視發展早期保育和教育，通過不斷完善3歲以下嬰幼兒托育服務體系，以期平衡家庭養育與工作的壓力、科學開發嬰幼兒早期智力與潛能、提高女性社會活動參與率。

一是建立了比較健全的法律法規框架和監管體系。世界上幾乎所有發達國家和多數發展中國家都制定了專門嬰幼兒照護法案，一方面對照護主體的準入標準作出詳細的規定，另一方面對日常經營的安全、衛生、飲食營養、人員管理和監管方式等方面制定了操作性強的法律，使得機構的運營有法可依。

二是形成了完善的財政保障機制和多元化的市場體系。丹麥、瑞典、挪威等北歐國家倡導將家庭撫養成本社會化，采取政府買單的方式，提供普惠的公共托育服務，并對家庭進行補貼。英美國家注重推行市場化的嬰幼兒托育服務，建有龐大的市場化服務體系，類型多樣、時間靈活，嬰幼兒家庭可依據自身需求獲得個性化的托育服務。同時，政府對低收入家庭給予稅收減免。

三是制定了規范化的服務標準。許多國家地方政府是托幼機構監管的主體，中央政府負責組織服務標準的研究和制定，通過財政激勵推行這些服務標準，提供服務人員和監管人員培訓。

在加強專業人才隊伍建設提升嬰幼兒照護服務能力和水平的具體措施

目前我國嬰幼兒照護專業人才缺口較大，有關人員專業背景不足，素質參差不齊，不利于嬰幼兒照護服務健康發展，需要多措并舉，加快照護服務人才隊伍建設。

一是高等院校和職業學校根據要求開設嬰幼兒照護相關專業，依據國家培養目標和培養計劃，合理確定招生規模、課程設置和教學內容，豐富實踐教學環節,注重嬰幼兒照護理論與實踐的結合，加強專業素養培養，提升實踐能力。

二是推進育嬰員等職業鑒定及技能培訓，對符合條件的人員，按規定給予職業培訓補貼、技能鑒定補貼或技能提升補貼，加快培養嬰幼兒照護服務人才。

三是充分發揮高等院校、行業學（協）會的作用，研發培訓教材，規范培訓流程，組織開展嬰幼兒照護人員相關業務培訓，完善崗前培訓和定期培訓等制度，不斷提高嬰幼兒照護服務能力和水平。

四是建立健全嬰幼兒照護服務人才評價和激勵機制，將專業技能與薪酬待遇相掛鉤，依法保障從業人員的合法權益，建設一支品德高尚、富有愛心、敬業奉獻、素質優良的嬰幼兒照護服務隊伍。

促進嬰幼兒照護服務發展的基本原則

《指導意見》確立了促進嬰幼兒照護服務發展的4條基本原則。一是家庭為主，托育補充。父母的陪伴和照護有利于形成良好的家庭關系，增強嬰幼兒安全感。發展嬰幼兒照護服務的重點是為家庭提供科學養育指導，并對確有照護困難的家庭或嬰幼兒提供必要的服務。二是政策引導，普惠優先。充分考慮嬰幼兒照護服務的公共服務屬性，強化政策引導作用，鼓勵和支持社會力量舉辦嬰幼兒照護服務機構，優先支持普惠性服務供給。三是安全健康，科學規范。嬰幼兒照護服務要按照兒童優先的原則，照護服務機構的建筑設計、功能布局、設施設備、照護保育等，應以保障嬰幼兒的安全和身心健康為前提。四是屬地管理，分類指導。鼓勵各地從實際出發，有針對性地發展多種形式的嬰幼兒照護服務。

堅持嬰幼兒照護服務以“家庭為主”

人的社會化進程始于家庭。《指導意見》明確提出要堅持“家庭為主，托育補充”的原則。這既順應了嬰幼兒成長發育的規律，符合在家庭中養育嬰幼兒的中華傳統美德；也體現了父母應當創造良好、和睦的家庭環境，依法履行對未成年人的監護職責和撫養義務的法律要求。0-3歲是嬰幼兒大腦和身體發育最關鍵的時期。在此期間，主要應以家庭養育和父母陪伴照護為主。照護機構側重于為確有照護困難的家庭提供必要的照料看護服務，有利于支持嬰幼兒父母重返工作崗位，緩解家庭育兒壓力；同時，為家庭提供科學養育指導，增強家庭的科學育兒能力。

各級政府通過完善政策體系，為家庭照護創造有利條件。比如全面落實產假政策，鼓勵地方政府探索試行育兒假、產休假，鼓勵用工單位靈活安排工作時間；支持脫產照護嬰幼兒的父母重返就業崗位，并提供就業信息、就業指導和就業技能培訓等方面的支持。通過落實基本公共衛生服務、婦幼保健服務，為家長及嬰幼兒照護者提供兒童早期發展指導。

加快發展多種形式的嬰幼兒照護服務

嬰幼兒照護是指對嬰幼兒的照料、看護。根據照護主體劃分，主要有家庭照護、機構照護兩種形式。家庭照護是指以家庭為主要場所、由家庭成員承擔對嬰幼兒的照料、看護，婦幼保健機構、托育服務機構和其他專業社會組織為家庭提供嬰幼兒早期發展指導等服務。機構照護是指由相關機構及其專業人員，在嬰幼兒父母或監護人不在場的情況下，受托對嬰幼兒的照料、看護。

《指導意見》提出，發展多元化、多樣化、多層次的嬰幼兒照護服務。一是加快完善相關政策，充分調動社會力量的積極性，優先支持普惠性嬰幼兒照護服務機構，提供全日托、半日托、計時托、臨時托等多種形式的嬰幼兒照護服務。二是加大對社區嬰幼兒照護服務的支持力度，完善城鄉社區嬰幼兒照護服務設施，加強與社區服務中心（站）及社區衛生、文化、體育等設施的功能銜接，使居民得到就近可及的嬰幼兒照護服務。三是鼓勵和支持有條件的幼兒園向下延伸，充分利用現有資源開設托班，招收2至3歲的幼兒。四是支持用人單位以單獨或聯合相關單位共同舉辦的方式，在工作場所為職工提供福利性的嬰幼兒照護服務。五是通過入戶指導、親子活動、家庭課堂、“互聯網+”等方式，為家長及嬰幼兒照護者提供嬰幼兒早期發展指導，增強家庭的科學育兒能力。

推動《指導意見》有效落實

貫徹落實好《指導意見》，必須按照屬地管理和分工負責的原則，明確地方政府對嬰幼兒照護服務發展負主要責任。各相關部門按照職責分工，密切配合，各負其責，做好各項工作。

一是各級政府要加強組織領導，將嬰幼兒照護服務納入經濟社會發展相關規劃和目標責任考核，結合實際制定實施細則和切實管用的政策措施。

二是完善衛生健康部門牽頭，各部門分工負責的工作機制，加強對嬰幼兒照護服務的指導、監督和管理。

三是落實安全責任。建立健全業務指導、督促檢查、考核獎懲、安全保障和責任追究制度，嚴防風險和隱患。對履行職責不到位、發生安全事故的，嚴格按照有關法律規范追究相關責任人的責任。

四是開展嬰幼兒照護服務示范活動，建設一批示范單位，充分發揮帶動輻射作用，引領嬰幼兒照護服務健康有序發展。